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关于实行审计全覆盖的实施方案

来源:法制科时间:2017-12-14

关于实行审计全覆盖的实施方案

为切实推进审计全覆盖工作,更好地发挥审计监督作用,根据《中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅印发〈关于实行审计全覆盖的实施意见〉的通知》(甘办发〔201749号)精神,全面履行审计监督职责,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,结合我市实际,制定本实施方案。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻落实党的十九大精神,深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,按照市第十一次党代会确定的目标任务,全面履行审计监督职责,对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和市属国有企事业单位领导人员履行经济责任情况实行审计全覆盖。进一步加大审计力度,坚持问题导向,创新审计方式,提高审计效率,充分发挥审计监督在规范财经秩序、维护经济安全、推动深化改革、保障改善民生、推进依法行政、促进廉政建设等方面的作用,更好地服务于全市经济社会持续健康发展。

(二)主要目标。按照科学规划、统筹安排、分类实施、注重实效的要求,区分不同审计对象,分类确定审计重点和审计频次,以“一类对象11审、二类对象31审、三类对象51审”的频次,基本实现51个周期的审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。要坚持围绕中心、突出重点,加大对重大政策措施落实、重大投资项目和重点专项资金的跟踪审计力度,坚持问题导向,对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次,实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。要充分发挥审计监督作用,及时发现和反映国家及省、市重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索,维护财经法纪,促进廉政建设和国有资金、资产安全高效使用;反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患,注重从体制机制层面分析原因和提出建议,维护经济安全,促进深化改革和创新体制机制。

(三)基本原则

——围绕中心,突出重点。牢固树立科学的审计理念,紧紧围绕市委、市政府中心工作,紧扣发展、民生主题,加大审计监督力度,突出对重点领域、重点部门、重点资金和重点环节的审计监督。

——统筹安排,分类实施。建立被审计对象分类数据库,统筹安排、分类确定审计重点和频次,重点开展好重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金的审计,实现有步骤、有重点的审计全覆盖。

——整合资源,合力推进。注重整合审计资源和审计力量,优化资源配置,运用“1N”等审计方式,加大各领域审计项目的整合力度,做到多种项目同步安排、协同实施,既消除审计盲区和空白又避免重复审计和多头审计切实提高审计工作效率。

——依法审计,注重实效。坚持依法审计、文明审计、廉洁审计,健全审计工作机制,牢固树立审计既是监督更是服务的理念,立足微观监督,着眼宏观服务,强化审计整改,提升结果运用,实现有深度、有成效的审计全覆盖。

二、 审计全覆盖的对象和周期

(一)审计对象。依法将属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员,纳入审计全覆盖对象。统筹考虑公共资金的重要性、规模和管理分配权限,国有资产的规模、管理状况和管理主体,国有资源管理、开发、利用和保护情况,领导干部岗位性质、经济责任重要程度、管理资金(资产、资源)规模等因素将审计对象和审计频次划分为三个类别(详见附件《审计全覆盖被审计对象分类表》)。纳入审计全覆盖的部门、单位随机构改革、预算单位变化和工作需要等情况做相应调整。

(二)审计周期。区分不同的审计对象,分类确定审计周期。对公共资金、国有资产和国有资源审计,将审计对象和周期划分为一、二、三类,确定一类审计对象每年1审、二类审计对象31审、三类审计对象51审;对领导干部履行经济责任情况审计,根据组织部门委托,将审计对象和周期划分为ABC类,确定A类为一般任职3年以上的领导干部安排任中审计,B类以离任审计为主,4年内轮审1次,C类主要采取离任交接的方式,根据交接情况,每年安排25家单位开展领导干部离任审计,5年内轮审1次。

(三)交办事项:在实行审计全覆盖过程中,审计部门统筹安排年度审计项目计划与市委、市政府临时交办项目,坚持围绕中心、服务大局,认真完成交办任务,关注普遍性、倾向性问题,从宏观政策和制度管理方面有针对性地提出科学、合理的建议,为市委、市政府决策提供参考,发挥审计建设性作用。

三、主要任务

(一)对公共资金实行审计全覆盖

1.审计重点。以促进公共资金安全高效使用为目标,依法对政府的全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金,以及相关经济活动进行全面审计。重点检查相关部门和单位在公共资金筹集、管理、分配、使用过程中遵守国家法律法规情况,贯彻执行国家及省、市重大政策措施和宏观调控部署情况,公共资金管理使用的真实性、合法性、效益性以及公共资金沉淀等情况,公共资金投入与项目进展、事业发展等情况,公共资金管理、使用部门和单位的预算执行和决算情况以及职责履行情况。

2.审计范围。重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计、市级预算执行审计、部门预算执行及决算审计、地方税收审计、公共投资审计;社会保障、“三农”、教育、医疗、扶贫、救灾等民生资金和项目审计;其他审计。

3.审计对象和周期。对具有筹集、管理、分配、使用财政资金和民生资金以及重大政府投资项目资金权限的财政局、地税局、发改委、人社局、建设局、交通局、农林局、水务局、教育局、卫计委、民政局等重点单位实行每年审计1次;对有较大资金管理、使用权限的工信委、科技局、公安局、国土局、环保局等单位有步骤地逐年安排审计项目,3年内审计1次;对其他单位5年内至少审计1次。根据省审计厅的安排,对重大政策措施落实情况审计,突出不同时期、不同职能部门政策落实的重点,确定审计周期。对问题频发单位、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件随时开展跟踪审计。  

4.审计方式。坚持以公共资金运行和重大政策落实情况为主线,采取将预算执行审计、经济责任审计、重大政府投资项目审计、专项资金审计相结合的方式实施审计。按照资金流向,从政策要求、预算安排、资金拨付追踪到项目和个人,对涉及的重点部门和单位及重点项目进行重点监督,加大对资金管理、分配、使用关键环节的审计力度。

——预算执行审计。改变传统审计组织和作业方式,深入推进数字化审计,组建专业团队,运用大数据“集中分析、锁定疑点、重点核查”的方法,采取数字化集中分析,检索筛查审计疑点,消除审计盲点,提升审计效能。对市级预算执行情况,每年单独立项进行审计,主要涉及财政局和地税局;对部门预算执行审计,根据预算资金规模、财政资金分配权限、下属单位数量等情况,将一级预算单位分类确定审计频次,审计方式主要采取大数据审计进行批量审计,对有疑点的单位单独立项进行审计。

——专项资金审计。按照省审计厅统一安排,对全市保障性安居工程建设资金进行专项审计;对政府性债务以及通过投融资平台公司举借形成的债务进行专项审计;对产业发展、事业发展、财源建设、民生保障等专项资金,重点对有国拨省补资金的单位或项目及时开展大数据审计。

——重大政府投资项目审计。以加强项目建设和资金管理,规范项目建设程序,提高投资效益为目标,注重揭露项目建设资金分配拨付和管理环节存在的重大违纪违规问题,促进深化投资体制改革、优化投资结构。建立由审计机关主导、建设单位内审、社会审计机构参与的审计监督体系,审计部门重点做好事关经济社会发展大局的重大政府投资项目审计,对重点项目开展跟踪审计。对投资额度在500万元以下的政府投资项目,由项目建设单位自行委托社会审计机构实施审计

(二)对国有资产实行审计全覆盖

1.审计重点。以维护国有资产安全,促进提高国有资产运营绩效为目标,依法对行政事业单位、国有和国有资本占控股或主导地位的企业(含政府融资平台)等管理、使用和运营的市内外国有资产进行审计。重点检查国有资产管理、使用和运营过程中遵守国家法律法规情况,贯彻执行国家及省、市重大政策措施和宏观调控部署情况,国有资产真实完整和保值增值情况,国有资产重大投资决策及投资绩效情况,国有资产质量、经营绩效和经营风险管控情况,国有资本经营收益和国有资产管理部门职责履行、国有企业经营目标实现情况、公司法人治理及内部控制等情况。

2.审计范围。市属国有企业资产负债损益审计;行政事业单位管理的国有资产审计政府融资平台审计;其他审计。

3.审计对象和周期。将占有、使用国有资产较多的行政事业单位以及市属重点企业、经营风险较大的政府投融资平台等全部纳入审计对象。根据《嘉峪关市国有企业功能界定与分类方案》,对城市基础设施建设投资开发(集团)有限公司、经济技术开发区发展有限公司、文化旅游集团有限公司、水文化(集团)有限公司、军队粮油供应站有限责任公司、裕祥粮油购销储备有限责任公司、农业发展(集团)有限公司、水务投资发展有限责任公司、中小企业金融服务股份有限公司、公共交通有限责任公司、供热公司等企业,5年内审计1次,对电影发行放映公司、旧机动车交易中心、雄关旧货交易中心、煤炭运销公司等企业,5年内开展1次专项审计调查。

4.审计方式。以国有企业资产负债损益审计为重点,采取将国有企业领导人员经济责任审计、专项审计、重大投资项目审计相结合的方式实施审计;行政事业单位国有资产管理使用情况纳入年度预算执行审计或其他专项审计的范围。

(三)对国有资源实行审计全覆盖

1.审计重点。以推进生态文明建设、全面节约和高效利用资源、改善生态环境为目标,根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,依法对我市境内土地、矿藏、水域、森林、草原等国有自然资源,特许经营权、排污权等国有无形资产,以及法律法规规定属于国家所有的其他资源进行审计。重点检查主管部门在国有资源管理和开发利用过程中遵守国家法律法规情况,贯彻执行国家及省、市重大政策措施和重大决策部署情况,包括禁止性、限制性、约束性政策要求纳入国民经济和社会发展规划情况和执行效果,国有资源开发利用和生态环境保护情况;资源环境保护项目的建设情况和运营效果,国有资源管理、资源节约、生态环境保护约束性指标和生态红线考核指标、有关目标责任制完成情况,包括耕地保护和水资源管理制度考核指标,生态保护红线、节能减排、环境质量、森林资源保护约束性指标等;国有资源开发利用事项的审批、管理及开发的合法性、管理的有序性、使用的效益性及生态环境保护状况等;国有资源开发利用和生态环境保护相关资金的征收、管理、分配和使用情况、国有资源管理部门的职责履行情况;生态环境保护预警机制建立及执行、环境污染事件处理情况。

2.审计范围。对土地、矿藏、水域、森林等重要自然资源开发利用及保护治理情况,森林、草原、水生态等自然生态系统保护情况,水、大气、土壤、重金属、固体废弃物等污染防治情况,在试点的基础上,全面开展领导干部自然资源资产离任审计。

3.审计对象和周期。根据国有资源禀赋特点和生态环境保护工作重点,对承担自然资源资产管理、生态环境保护、污染防治等职责的发改委、国土局、农林局、水务局、环保局等单位,3年内审计1次。领导干部自然资源资产离任审计可以与党政领导干部经济责任审计结合开展。

4.审计方式。以编制自然资源资产负债表相关内容和相关部门统计监测数据为基础,对国有资源进行全面审计。根据全市自然资源资产分布和环境质量状况,对矿藏、耕地、水域、草原及生态治理等分类进行专项审计,在试点的基础上,开展领导干部自然资源资产离任审计。重点评价领导干部贯彻中央路线方针政策、遵守法律法规、作出重大决策、完成目标任务、履行监督责任等方面情况,推动领导干部切实履行自然资源资产管理保护责任。

(四)对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖      

1.审计重点。以促进领导干部守法、守纪、守规、尽责为目标,重点检查领导干部贯彻执行国家及省、市经济方针政策、决策部署情况,遵守有关法律法规和财经纪律情况,本部门本单位发展规划和政策措施制定、执行情况及效果,重大决策和内部控制制度的建立及执行效果,国有资产管理及运营绩效,预算执行和财政财务收支情况,履行自然资源资产和环境保护责任情况,遵守党风廉政建设有关规定情况等。

2.审计范围。对党政工作部门、事业单位、人民团体等单位的党委(党组、党工委)和行政正职领导干部(包括主持工作1年以上的副职领导干部),国有企业法定代表人,以及实际行使相应职权的企业领导人员履行经济责任情况进行审计。

3.审计对象和周期。根据领导干部的岗位性质、履行经济责任的重要程度、管理资金资产资源规模等因素,将掌握国有资金、资产、资源较多,行政审批、许可等权力集中的部门、单位党政主要领导和国有、国有控股企业主要领导全部纳入经济责任审计的重点对象,在任期内至少审计1次。首先,全面推行领导干部离任经济责任事项交接制度,对凡是涉及党政主要领导干部人事调整的单位,先履行离任交接程序,做到“凡离必交”。其次,实行ABC分类管理,A类为掌握重要经济决策权、执行权、管理权、监督权和财政资金总量较大、下属单位较多的部门和单位的主要领导干部,采取任中与离任审计相结合的方式,一般任职3年以上的领导干部安排任中审计;B类为掌握一定经济决策权、执行权、管理权、监督权和使用财政资金量不大、下属单位少的部门和单位的主要领导干部,以离任审计为主,适当安排任中审计,4年内轮审1次;C类为财政资金量小、业务单一、运行正常的部门和单位的离任主要领导干部,主要采取离任交接的方式,每年根据审计资源和交接情况,安排25家单位开展离任审计,5年内轮审1次。

4.审计方式。按照全面实行离任交接、优先考虑任中审计、统筹安排离任审计的总体要求,采取“1N”的审计方式,与预算执行审计、企业审计、资源环境审计等相结合,实现项目统筹安排、协同实施。根据《嘉峪关市党政机关主要领导干部离任经济责任事项交接办法》规定,对资金量相对较少、经济活动相对单一、单位运转比较正常、离任审计短期内无法覆盖的党政工作部门、事业单位、人民团体等单位的主要领导干部,主要运用离任事项交接方式进行。

四、保障措施

(一)提高思想认识,强化组织领导。实行审计全覆盖,既是宪法、审计法赋予审计机关的法定职责,也是党中央、国务院对发挥审计监督职能作用的新要求。市委、市政府将进一步加强对审计全覆盖工作的统一领导、统一部署,定期召开专题会议,研究解决审计全覆盖工作中的困难和问题,保障审计机关依法独立行使审计监督权,着力推动审计全覆盖各项决策贯彻落实。建立完善审计与纪检监察、组织人事、编制、财政、公安、检察等机关以及有关主管单位的工作协调机制,健全信息共享机制、整改联动机制和责任追究机制,强化审计结果运用,把审计结果及整改情况作为考核、奖惩领导干部的重要依据。坚持审计监督与纪律监督相结合,建立审计机关、纪检监察机关、巡察机构工作互商机制,对涉嫌违纪违规问题线索或其他需要协作的有关事项,由纪检监察机关派出执纪审查人员提前介入,形成监督合力,提升监督成效。各部门、各单位要支持配合审计部门开展审计工作,对审计发现的问题和提出的建议,被审计单位要认真研究,及时整改,被审计单位的主要负责人是落实审计整改工作的第一责任人,要认真抓好整改工作。有关部门要加强督促检查,采取督查、联动、问责的方式,紧盯到底,直至全面彻底整改。对整改不力、屡审屡犯的,要与被审计单位主要负责人进行约谈,严肃追责问责。审计部门对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况审计所依据的法规政策进行宣讲培训,发挥审计的启示、警示和引导作用,并依法依规公告审计结果,被审计单位要公告整改结果。

(二)统筹资源整合,提升审计成效。审计部门要适应审计全覆盖要求,加大审计资源统筹整合力度,优化资源配置,避免重复审计。在摸清审计对象底数的基础上,建立分行业、分领域审计对象数据库,分类确定审计重点和审计频次,增强审计监督整体效能。建立审计计划统筹管理机制,实现中长期审计项目规划与年度审计计划的有效衔接,做到既防止出现审计盲点又避免重复审计,既突出年度审计重点又保证在一定周期内实现全覆盖。坚持全覆盖与突出重点相结合,围绕市委、市政府中心工作,在调查审计需求,征求相关单位意见的基础上,突出年度审计重点,拟订年度审计项目计划,并结合审计工作开展情况适时进行调整。对热点难点问题进行专项审计,揭示普遍性、倾向性、典型性问题,深入分析原因,提出对策建议,推动建立健全体制机制、堵塞制度漏洞。加强审计成果的统筹运用,建立审计成果和信息共享机制,加强不同审计项目之间的沟通交流,实现审计成果和信息及时共享,提高审计监督成效。有效借助社会审计和内部审计机构及各类专业机构的力量与成果,着力构建以国家审计为主导、内部审计和社会审计为重要组成部分的审计工作格局,科学调配审计机关、内部审计和社会审计人员力量,深化不同专业人员的融合,提高审计工作效率,缓解审计任务重与审计力量不足的矛盾。

(三)加强质量管控,创新技术方法。审计部门要始终把审计质量建设作为推动审计事业科学发展的生命线工程,增强法治理念,严格依法审计,切实规范审计执法行为,做到审计程序合法,审计方式遵法,审计标准依法,审计保障用法,切实提高依法执审的能力。审计项目实行全员全过程质量控制制度,全面落实分层级质量控制责任。要创新审计方法,强化大数据审计意识,积极探索在审计实践中运用大数据开展审计的思维、技术和方法,推进“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式,扩大审计监督的广度和深度,实现精准审计,进一步提高审计质量和效率。属于审计监督对象范围的部门和单位,应依法向审计部门提供与本单位、本系统履行职责相关的电子数据信息和必要的技术文档。要建立健全电子数据定期报送制度,加大数据集中力度,审计部门对获取的数据资料严格保密,积极运用大数据技术,加大业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析力度,提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力,探索建立审计实时监督系统,实施联网审计,助推审计监督全覆盖。

附件:审计全覆盖被审计对象分类表